Phương pháp điều chỉnh đất đai của Nhật Bản

Quá trình phát triển đô thị tại Nhật Bản bắt đầu manh nha từ những cách tân trong giai đoạn Minh Trị (1867 đến 1912), khi những chính sách đổi mới của Nhật Hoàng đem lại cho Nhật Bản những tiền đề để trở thành cường quốc trong các giai đoạn kế tiếp. Những chính sách này đã thay đổi mạnh mẽ môi trường kinh tế Nhật Bản, làm thay đổi cấu trúc ngành công nghiệp và giúp các ngành sản xuất tăng trưởng đột biến.

Một khu đô thị mới của Nhật Bản

Đi đôi với tiến trình công nghiệp hóa là quá trình đô thị hóa khi mà mức độ tập trung dân cư tại các khu công nghiệp phát triển nhanh chóng. Quá trình này diễn ra sôi động trên phạm vi cả nước, trong đó tập trung chủ yếu tại 3 vùng đô thị lớn là Tokyo, Osaka và Nagoya. Trong suốt giai đoạn phát triển này có 3 nhân tố chính tác động sâu sắc tới cấu trúc đô thị và định hướng phát triển sau này, cụ thể:

a) Tác động của thảm họa và thiên tai: Là một quốc gia nằm trên đường đứt gãy Thái Bình Dương, Nhật Bản thường xuyên phải gánh chịu hậu quả của các trận động đất, sóng thần gây hậu quả nghiệm trọng về người và của đối với các đô thị. Nhiều trận động đất gần như tàn phá hoàn toàn cấu trúc của các đô thị như: Trận động đất Kanto tại Tokyo năm 1923 làm khoảng 140.000 người chết và mất tích, 128.266 công trình bị phá hủy hoàn toàn; Trận động đất Hanshin Awaji tại Kobe năm 1995 làm 6.400 người chết; 819.108 m² bị cháy và 67.421 công trình bị phá hủy hoàn toàn; Động đất và sóng thần Tohoku năm 2011 làm 15,856 người chết và 3.084 người mất tích, 129.489 công trình bị phá hủy hoàn toàn, phạm vi ảnh hưởng ở 6 tỉnh, 62 đô thị và 535 km² bị ngập tại vùng Đông Bắc Nhật Bản, đặc biệt là khủng hoảng hạt nhân tại nhà máy điện hạt nhân Fukushima I;

b) Tác động của chiến tranh thế giới thứ II: Với khoảng 215 thành phố và 64.500 ha bị thiệt hại nặng nề sau chiến tranh, một vấn đề đặt ra với Nhật Bản là phải tái thiết, xây dựng lại và phát triển đô thị sau những hậu quả của chiến tranh;

c) Tác động của quá trình công nghiệp hóa nhanh chóng: Tốc độ phát triển kinh tế của Nhật Bản giai đoạn 1955 - 1973 được coi là giai đoạn Thần kỳ Nhật Bản khi quốc gia này lần lượt vượt qua Canada, Pháp, Anh, Nga để trở thành nền kinh tế lớn thứ 2 thế giới chỉ sau Mỹ. Các ngành công nghiệp, đặc biệt là công nghiệp ô tô đã góp phần không nhỏ trong kỳ tích này. Tuy nhiên quá trình công nghiệp hóa nhanh chóng, mật độ dân cư tăng cao đã tạo áp lực cho các đô thị phải sử dụng quỹ đất hiệu quả hơn, cở sở hạ tầng (đường, nhà ở, cấp-thoát nước, điện, công trình phúc lợi..) phải được cải thiện, mở rộng để đáp ứng những yêu cầu mới.

Trước những tác động trên, Nhật Bản trong hơn 1 thế kỷ qua đã nỗ lực theo đuổi và phát triển các phương pháp, công cụ để xây dựng và phát triển đô thị tốt hơn trong thời đại mới. Trong suốt quá trình này, một số các biện pháp phát triển đô thị đã được cách tân và thể chế hoá cùng với cơ cấu tổ chức theo quy hoạch đô thị. Đặc biệt là hai phương pháp lấy ý tưởng từ việc chia lại lô đất và chuyển đổi quyền sở hữu là: “Điều chỉnh đất” và “cải tạo đô thị”. Việc triển khai các dự án phát triển đô thị bằng 2 phương pháp này đã đem lại cho Nhật Bản những kết quả tích cực. Cho đến nay, Nhật Bản là một trong số những quốc gia có hệ thống công cụ quản lý và phát triển đô thị rất toàn diện và chất lượng môi trường sống đô thị thuộc hàng tốt nhất thế giới. Trong đó, Phương pháp Điều chỉnh đất được xem như là công cụ hiệu quả nhất cho quá trình phát triển đô thị.

Nguồn gốc của Phương pháp Điều chỉnh đất tại Nhật bắt đầu từ những năm 1870 khi xuất hiện quá trình hợp nhất đất nông nghiệp. Năm 1919, Luật Quy hoạch đô thị có hiệu lực và Phương pháp Điều chỉnh đất chính thức được thiết kế như một công cụ dưới luật để phát triển đô thị và bắt đầu được sử dụng rộng rãi trên toàn quốc sau Thế Chiến II. Năm 1954 “Luật Điều chỉnh đất” có hiệu lực. Năm 1968, Luật Quy hoạch đô thị đã được cải tổ mạnh mẽ (trở thành Luật Quy hoạch đô thị Mới) cùng với Luật Điều chỉnh đất trở thành thước đo cho công tác quy hoạch và phát triển đô thị tại Nhật Bản.

Có thể tóm tắt lịch sử phát triển của của phương pháp Điều chỉnh đất như sau:

1. Giai đoạn 1 từ 1880-1945 (Giai đoạn hình thành): Đây là giai đoạn trước thế chiến II khi phương pháp này được triển khai để phát triển đất ở và tái xây dựng thành phố từ những thiệt thại do thiên tai ở những khu vực có diện tích vừa phải ở Nhật.

2. Giai đoạn 2 từ 1945-1965 (Giai đoạn phát triển ban đầu) sau thế chiến II, Phương pháp này được dùng để xây dựng lại đô thị từ những hậu quả chiến tranh trên toàn quốc.

3. Giai đoạn 3 từ 1965-1975 (Giai đoạn phát triển): sự tăng trưởng kinh tế nhanh chóng dẫn đến quá trình đô thị hoá mạnh mẽ. Điều chỉnh đất được dùng rộng rãi như 1 biện pháp để kiểm soát quá trình đô thị hoá.

4. Giai đoạn 4 từ 1975 đến nay (giai đoạn phát triển tăng cường): dưới sức ép của đô thị hoá, phương pháp Điều chỉnh đất đã có những thay đổi về chất lượng và ngày càng phát triển trở thành 1 công cụ tiên tiến.

Về cơ bản, Điều chỉnh đất là một phương pháp hay quy trình nhằm phát triển đô thị, tập trung chủ yếu vào việc hiệu chỉnh hiện trạng các khu đất về hình dáng, vị trí, kích thước và một số điều kiện khác cùng với việc phân bổ lại đất và cải thiện hạ tầng đô thị. Trên lý thuyết, phương pháp này có vẻ thô sơ, tuy nhiên thực tế phương pháp này thể hiện những hiểu biết và kỹ thuật chuyên sâu để chuyển đổi đất cho nhu cầu định cư đô thị. Về nguyên tắc, phương pháp này không áp dụng hoạt động mua - bán của phương pháp thu hồi đất, mà quá trình chuyển đổi các quyền liên quan đến đất được thực hiện thông qua việc tập hợp, phân chia, bố trí, trao đổi và hiệu chỉnh kích thước, hình dáng các khu dất dựa trên nền quy hoạch mới và cải thiện các tính chất vật lý của nó.

Nói cách khác, việc chuyển đổi các quyền liên quan đến đất, là việc vẽ lại đất dựa trên nguyên tắc tăng giá trị của đất và dùng phần đất có được sau khi phân bổ lại để chi trảchi phí dự án thông qua quá trình đóng góp đất. Việc đóng góp đất dựa trên giá trị lợi ích tăng thêm của đất và được chia đều cho những người sở hữu đất. Và đúng hư cách gọi của nó, đóng góp đất được thực hiện từ chính tài nguyên đất chứ không phải bằng tiền người sở hữu đất nhận được thông qua dự án. Do đó, tất cả những người sở hữu đất đóng góp một phần đất của mình để chi cho dự án hoặc các nhu cầu phát triển cơ sở hạ tầng khác.

Vì lợi ích trên, phương thức trao đổi đất thay cho tiền được áp dụng trong hầu hết quá trình triển khai dự án mà không cần phải thực hiện hành động mua - bán. Hơn nữa,phương thức này còn có ưu điểm là tất cả người sở hữu đất vẫn có thể tiếp tục duy trì ở tại khu vực dự án, duy trì các quyền liên quan đến đất, tham gia vào dự án mà không cần đầu tư tiền.

H3: Đường giao thông được mở rộng, tuy nhiên chất lượng được cải thiện không đồng đều và toàn diện. (hình dạng các lô đất ko thay đổi, giá trị đất tăng thấp)

H4: Toàn bộ khu vực dự án được cải thiện bằng hệ thống đường mới. Các chủ sở hữu đất được duy trì tại khu vực dự án, lợi ích được chia sẻ đồng đều. (hình dáng các lô đất thay đổi dễ cho công tác xây dựng, giá trị đất tăng cao)

Minh họa cơ chế của phương pháp Điều chỉnh đất.

Nhìn chung phương pháp Điều chỉnh đất có 3 đặc điểm cơ bản sau:

a) Tái điều chỉnh lại các lô đất: Quá trình điều chỉnh lại các lô đất theo quy hoạch mới được thực hiện nhằm đáp ứng các nhu cầu cơ bản của không gian đô thị hiện đại (dễ tiếp cận, cung cấp điện nước, quản lý rác thải, quy mô lô đất vừa phải, ngăn ngừa hỏa hoạn, thiên tai..) và tạo ra đất dự trữ;

b) Chia sẻ chi phí và lợi ích giữa các bên: Người sở hữu đất được hưởng lợi do chất lượng môi trường đô thị được cải thiện (đường, công viên và các công trình tiện ích khác...) cùng với giá đất tăng. Các nhà đầu tư thu được lợi nhuận do khai thác được phần đất dự trữ (có được do quá trình đóng góp đất). Chính quyền có khả năng quản lý đô thị tốt hơn;

c) Sự tham gia của cộng đồng: Cơ chế đóng góp đất của người sở hữu đất đã khuyến khích được cộng đồng địa phương tham gia triển khai dự án. Các nhà đầu tư (tư nhân và nhà nước) dễ dàng triển khai dự án do không cần phải huy động nguồn tài chính lớn ngay từ ban đầu (do không phải bồi thường thu hồi đất, tái định cư...). Kết quả của phương pháp giúp cải thiện chất lượng môi trường đô thị nên thu hút được sự quan tâm của xã hội.

Tại Việt Nam hiện nay, ở các đô thị lớn như Hà Nội, Hồ Chí Minh, Đà Nẵng, công tác phát triển đô thị được thực hiện chủ yếu bằng công cụ duy nhất là thu hồi đất. Kết quả của quá trình này dẫn đến một số hệ lụy như thấy hiện nay, đó là: Đối với các khu vực đô thị hóa cao, kinh phí thu hồi đất rất lớn, giá trị đất thị trường cạnh tranh khiến cho các dự án triển khai chậm, kéo dài và không khuyến khích được các dự án với mục đích cải thiện hạ tầng công; Lợi ích của người có quyền sử dụng đất trong khu vực dự án là rất khác nhau. Đối với trường hợp mở đường, những người ngoài mặt đường hưởng lợi lớn hơn nhiều so với những người ở sâu bên trong; Bên cạnh đó, việc mở đường cắt qua các khu dân cư tạo ra một số lô đất có quy mô rất nhỏ và hình thành rất nhiều những ngôi nhà, siêu mỏng, siêu méo, ảnh hưởng mỹ quan đô thị cũng như chất lượng môi trường sống; Cộng đồng dân cư tại khu vực dự án bị phá vỡ do quá trình tái định cư nơi ở mới; Cơ chế mua bán của phương thức thu hồi đất tạo ít động lực tham gia đối với cộng đồng.

Với những hạn chế đó, việc tìm hiểu và nghiên cứu thêm các công cụ phát triển đô thị khác như phương pháp Điều chỉnh đất của Nhật Bản có thể phần nào giúp cho công tác quản lý và phát triển đô thị tại Việt Nam hiệu quả hơn. Tại Nhật Bản việc triển khai các dự án phát triển đô thị bằng phương pháp Điều chỉnh đất trong hơn 1 thế kỷ qua đã phần nào chứng minh cho tính ưu việt của phương pháp này. Tuy nhiên việc áp dụng một phương pháp mới cần xem xét tới toàn cảnh môi trường đô thị cũng như thái độ của người dân trong bối cảnh kinh tế, xã hội và lịch sử của họ.

ThS. KTS Nguyễn Dư Minh

PGĐ Trung tâm Thông tin, Hợp tác quốc tế và Tư vấn Phát triển đô thị

Cục Phát triển đô thị, Bộ Xây dựng